Il Senato ha approvato in via definitiva lo scorso 14 gennaio il disegno di legge 1678-B, recante “Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, con 170 voti favorevoli, 30 contrari e 40 astenuti.

Il testo presentato inizialmente dal governo è stato profondamente rielaborato dalle Camere, fino all’ultima lettura da parte del Senato dove alcune disposizioni, come quelle relative alle stazioni appaltanti e il ricorso all’appalto integrato, hanno suscitato profonde discussioni.

L’innovazione più sostanziale della riforma è certamente l’estensione e il rafforzamento dei poteri affidati all’Anac, a dimostrazione della forte volontà di incentivare la lotta alla corruzione, che è uno dei principali ostacoli alla regolare e completa esecuzione delle opere pubbliche in Italia.

Con la riforma, infatti, il Presidente dell’Autorità sarà dotato di poteri di intervento cautelari, come la possibilità di bloccare in corsa gare irregolari, e l’ANAC avrà la titolarità per qualificare le stazioni appaltanti che saranno abilitate a gestire i bandi per fasce di importo in base al grado di organizzazione e competenza, mentre il rispetto degli atti di indirizzo al mercato  diventerà vincolante per amministrazioni e imprese. Viene inoltre istituito un albo nazionale dei commissari di gara e il divieto di prevedere scorciatoie normative, bypassando o semplificando le gare, per la realizzazione di grandi eventi, con deroghe ammesse soltanto in risposta a emergenze di protezione civile. L’Anticorruzione dovrà infine proporre le linee guida destinate a dare attuazione al nuovo codice, che poi saranno approvate con un decreto del Ministero delle Infrastrutture.

La legge introduce altresì disposizioni finalizzate all’armonizzazione delle norme in materia di pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi preliminari e successive.

Per il raggiungimento di tali obiettivi, è previsto che nell’esercizio della delega:

1. siano individuati espressamente i casi nei quali, in via eccezionale, è possibile ricorrere alla procedura negoziata senza precedente pubblicazione di un bando di gara;
2. siano disciplinate le suddette procedure di gara e le relative fasi e durata, sia mediante l’unificazione delle banche dati esistenti presso l’Autorità nazionale anticorruzione sia con la definizione di idonee misure, quali la previsione di poteri di vigilanza e controllo sull’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici e di contratti di concessione;
3. sia assicurata la trasparenza degli atti ed il rispetto della regolarità contributiva, fiscale e patrimoniale dell’impresa appaltatrice;
4. sia previsto obbligatoriamente il ricorso a conti dedicati per le imprese aggiudicatrici di appalti pubblici, attraverso i quali regolare tutti i flussi finanziari dei pagamenti verso tutti i prestatori d’opera e di lavoro e verso tutte le imprese che entrano a vario titolo in rapporto con l’impresa aggiudicatrice in relazione agli appalti assegnati;
5. sia previsto un sistema amministrativo, sotto la direzione dell’ANAC, di penalità e premialità per la denuncia obbligatoria delle richieste estorsive e corruttive da parte delle imprese titolari di appalti pubblici e di servizi, comprese le imprese subappaltatrici e fornitrici, prevedendo altresì uno specifico regime sanzionatorio nei casi di omessa o tardiva denuncia e individuando le norme del codice la cui violazione determina la comminazione di sanzioni amministrative da parte dell’ANAC.

La legge delega limita il ricorso all’appalto integrato ai soli casi in cui l’appalto o la concessione di lavori abbiano per oggetto opere per le quali siano necessari lavori o componenti caratterizzati da notevole contenuto innovativo o tecnologico che superino in valore il 70 per cento dell’importo totale dei lavori.

Viene abolita la possibilità di bandire le gare su progetto preliminare e di affidare il ruolo di direzione dei lavori ai general contractor.

Viene introdotta una più articolata definizione dei requisiti di capacità economico-finanziaria, tecnica, organizzativa e professionale, al fine di ampliare il numero di potenziali partecipanti alle procedure di gara e di favorire l’accesso delle micro, piccole e medie imprese.

Le imprese saranno infatti valutate anche sulla base della reputazione guadagnata in cantiere (rispetto dei tempi e bassa vocazione al contenzioso) legata al rating di legalità e viene introdotta una disciplina specifica per la decadenza e la sospensione dei certificati che abilitano al mercato dei lavori pubblici (attestazioni Soa), con particolare riferimento ai casi di fallimento o concordato.

La legge delega dovrà anche cercare di semplificare e ridurre gli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti, nonché le procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti attraverso l’accesso a un’unica banca dati centralizzata gestita dal Ministero delle infrastrutture, inclusa la revisione e semplificazione dell’attuale sistema AVCpass, il servizio informatico realizzato dall’ex Autorità di vigilanza sui contratti pubblici per la verifica on line del possesso dei requisiti di partecipazione delle imprese alle gare d’appalto.

In un’ottica di semplificazione burocratica, è, inoltre, previsto il ricorso al documento di gara unico europeo (DGUE) il cui nuovo contenuto è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea L3, del 6 gennaio 2016 (regolamento di esecuzione (UE) 2016/7 della Commissione Europea del 5 gennaio 2016), o analogo documento predisposto dal Ministero delle infrastrutture per autocertificare il possesso dei requisiti.

Sono altresì numerose – almeno in linea teorica – le misure destinate a favorire l’accesso dei professionisti e delle piccole imprese al mondo degli appalti sono, insieme a norme mirate a garantire massima trasparenza anche agli appalti di importo inferiore a quelli delle soglie europee (sotto i 5,2 milioni), dove il fenomeno della corruzione è molto elevato e altrettanto difficile da individuare.

Per regolarizzare i tempi di completamento dei cantieri arriva una stretta anche sulle varianti, che causano l’aumento dei costi in due casi su tre nelle grandi opere, con la possibilità di rescindere il contratto oltre certe soglie di importo e di comminare sanzioni da parte di ANAC alle stazioni appaltanti inadempienti sull’obbligo di comunicazione delle correzioni in corso d’opera negli appalti superiori a 5,2 milioni.

Un’indicazione precisa arriva anche sull’uso del Building information modeling, una piattaforma di gestione dei progetti che consente di anticipare la previsione di eventuali imprevisti in cantiere, riducendo dunque il rischio di costose varianti in corsi d’opera.

La delega investe sulla valorizzazione dei progetti, vietando le aggiudicazioni al massimo ribasso ed introducendo come criterio normale di aggiudicazione degli appalti quello dell’offerta più vantaggiosa, che oltre al prezzo tiene conto anche degli aspetti di organizzazione del cantiere e miglioramento del progetto.

La delega prevede poi la sospensione del performance bond sulle grandi opere, introducendo anche il débat public alla francese, a favore delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, e la clausola sociale, anche per gli appalti nei call center, per cui le aziende pubbliche e private che decideranno i cambi di appalto, ovviamente con regolare bando, dovranno comunicare la decisione preventivamente alle organizzazioni sindacali.

Il subappalto viene specificamente disciplinato, richiedendo al concorrente di indicare, già in sede di offerta, le parti del contratto di lavori che intende subappaltare ed una terna di nominativi di subappaltatori per ogni tipologia di attività prevista in progetto, nonché di dimostrare l’assenza in capo ai subappaltatori indicati di motivi di esclusione e di sostituire i subappaltatori per i quali apposita verifica abbia dimostrato la sussistenza di tali motivi.

E’ altresì previsto l’obbligo per la stazione appaltante di procedere al pagamento diretto dei subappaltatori in caso di inadempimento da parte dell’appaltatore o anche su richiesta del subappaltatore dei servizi, le forniture o i lavori forniti.

Viene ammessa la richiesta di intervento sul processo amministrativo con un’ulteriore stretta sui ricorsi al Tar, nel tentativo di limitare al massimo l’utilizzo di tale strumento. In particolare, il giudice dovrà tenere conto già nella fase cautelare dei casi in cui l’annullamento dell’aggiudicazione comporta l’inefficacia del contratto. Viene poi introdotto un rito speciale in camera di consiglio per la risoluzione immediata del contenzioso relativo all’esclusione dalla gara per carenza dei requisiti, vietando la contestazione dopo i provvedimenti della stazione appaltante relativi a questa fase di gara.

La delega mira inoltre ad incoraggiare lo sviluppo delle gare telematiche, abbandonando le offerte cartacee a favore dei documenti digitali.

Le concessionarie avranno 24 mesi di tempo per adeguarsi al nuovo obbligo di affidare con gara l’80% (invece che il 60%) dei lavori, con un allungamento dei termini che dovrebbe consentire di assorbire la novità senza bruschi e repentini effetti sui lavori in corso. Spetterà all’ANAC verificare il rispetto di questa quota di affidamento.

Il recepimento delle nuove direttive europee nel nostro ordinamento dovrà essere completato entro il 18 aprile 2016 e il ministro delle Infrastrutture Graziano Delrio ha confermato di voler procedere contestualmente sia al recepimento delle direttive Ue sia al riordino dell’intera normativa sugli appalti pubblici, su cui sta lavorando una commissione di 19 esperti nominata già a settembre dallo stesso ministro.

Saranno comunque necessari due decreti per attuare le direttive sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e per il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici (il termine per l’adozione del primo è il 18 aprile, per il secondo il 31 luglio 2016).

Il Testo ufficiale non è ancora stato pubblicato, ma si allega alla presente la bozza disponibile sul sito del Senato.